Columna de opinión en el Diario Anticipos de Morón (por Santiago Muñiz concejal FPV)

“Morón tendrá menos participación en la Coparticipación Provincial” 

Según la Resolución Ministerial N° 45/2011, que determina el Código de distribución de la Coparticipación para municipios, Morón recibirá un menor porcentaje de esta transferencia comparado con los años 2010 y 2011.

El régimen de coparticipación municipal fijado por la Ley Provincial N° 10.559 establece que se coparticipan a los municipios el 16,14% del total de ingresos que percibe la Provincia en concepto de impuestos sobre los Ingresos Brutos no descentralizados al ámbito municipal, Impuesto Inmobiliario Urbano, Impuesto a los Automotores, Impuesto de Sellos, Tasas Retributivas de Servicios y Coparticipación Federal de Impuestos (distribución primaria). El código único de distribución (CUD) determina de qué forma se van a distribuir esos fondos entre los municipios. A esto lo llamamos distribución secundaria.

El CUD se construye a partir de la ponderación de ciertas variables características de los Municipios: un 58% del total se distribuye en proporción de la población, en proporción a la inversa de la capacidad tributaria per cápita ponderada, y a la superficie del municipio; un 37% del total en función de los establecimientos de Salud Municipal; y un 5% restante por servicios transferidos.

Para el caso de Morón, entre los años 2010 y 2012 nuestra participación en la distribución de los fondos coparticipables decreció un 7%. Esto no significa que la comuna va a percibir un 7% menos de coparticipación respecto al 2010, todo lo contrario, al aumentar la recaudación provincial y nacional aumentan los fondos coparticipables. Lo que sí merma es nuestra participación en la distribución de los recursos coparticipables respecto a los otros Distritos. Para dar un ejemplo: en 2010 percibíamos el 1,36% de la coparticipación primaria y para 2012 está previsto que Morón perciba el 1,26% de los fondos coparticipables.

Para evitar superficialidad analítica hay que en-tender que este es un proceso que viene de hace años y es común en la mayoría de los distritos del Conurbano. No estamos ante un escenario de intento de disciplinamiento político desde el nivel central. Si comparamos nuestra incidencia en la distribución secundaria entre los años 2003-2012, nuestra pérdida de participación no es del 7%, sino del 16%.

Este contexto en el que se encuentra Morón de pérdida de participación en la distribución secundaria, también se observa en los distritos de la región oeste del Conurbano como Moreno (-8%), San Miguel (-7%), Merlo (-4%), Hurlingham (-3%) y Tres de Febrero e Ituzaingó con una caída del 1%.

La autonomía financiera y el mejoramiento de las capacidades institucionales de los Municipios es un tema relevante para la agenda de políticas públicas de la Provincia y, porqué no, para la de nuestra región. La coparticipación ocupa un lugar importante en esta discusión. No sólo vinculado a lo que describimos anteriormente. También, a otros criterios, como por ejemplo las variables que se utilizan para distribuir los recursos –puntualmente el tema de salud-; la diferencia de lo que reciben los distritos rurales en concepto de coparticipación per cápita comparado con el conurbano, donde estos últimos se ven perjudicados; y la discusión sobre la distribución primaria, si del 16,4% de la masa coparticipable debemos pasar al 20%.

Es evidente que estas cuestiones se resuelven en una discusión más profunda relacionada con la Ley Orgánica de las Municipalidades, la Regionalización, y la Reforma de la Constitución de la Provincia de Buenos Aires.

La Autonomía Municipal en la Provincia de Buenos Aires. Por Santiago Muñiz Muñiz –concejal de Morón FPV-

El análisis del funcionamiento de los Estados Locales en la Provincia de Buenos Aires nos pone ante un interrogante: ¿de qué depende un buen gobierno?

La respuesta a este interrogante escenifica una situación contradictoria en las ciencias sociales. ¿Son las estructuras las que determinan la acción de los sujetos, o las acciones de estos pueden marcar el funcionamiento de los sistemas?

La última postura le daría un papel protagónico a las cualidades naturales (conducción política) del que encabeza el poder ejecutivo, en este caso el intendente, y al saber (técnica) de los que forman parte del gobierno.

Por otro lado, si pensamos en el Estado como sistema de poder, poseedor de una cultura y de una historia determinada, es el entramado institucional y las capacidades que tiene el Estado las que posibilitan la existencia de un buen gobierno.

El análisis de los primeros Gobiernos de Perón puede ejemplificar esta síntesis. Nadie puede dudar de las cualidades personales del líder, sin embargo, ese proceso de transformación no hubiese sido posible sin la construcción de las estructuras adecuadas para esa acción; la construcción de un Estado social, hasta ese entonces inexistente, y el concepto de Planificación, como fue el 1° y 2° Plan Quinquenal.

Esta praxis dialéctica que tiene la política nos permite introducir un debate. ¿El entramado institucional de los Municipios, incluido el Estado Bonaerense, y sus capacidades políticas y financieras, permiten tener un buen gobierno más allá de las características de su líder?

Este debate nos permite indagar en una circunstancia madre para los Gobiernos Locales Bonaerenses: la Autonomía Municipal.

La Autonomía Municipal:

La autonomía municipal es la capacidad con la que cuentan los Gobiernos Locales para auto regularse, planificar su política, tener capacidad de obtener recursos con independencia, y dictar sus propias normas. Es decir, así como el Estado Federal y las Provincias se rigen por una Constitución que ellos mismos crean o modifican, en el caso de los Municipios, la autonomía, es la capacidad que poseen los Estados Locales para dictar su propia carta orgánica.

En la Provincia de Buenos Aires los distritos no son autónomos, están regidos por un Decreto de Ley del año 1.958, la Ley Orgánica de las Municipalidades, que si bien fue modificado muchas veces, los que tienen la atribución de realizarlo son los Legisladores Provinciales y no los Jefes Distritales o los concejales de cada municipio. Estos no se autoconstituyen, ni normativa ni históricamente, es el Gobierno Provincial el que les da origen y los regula.

Esta fragilidad institucional va a contramano de lo que dispone la Constitución Nacional en su artículo 123°: “Cada provincia dicta su propia constitución, conforme a lo dispuesto por el artículo 5° asegurando la autonomía municipal y reglando su alcance y contenido en el orden institucional, político, administrativo, económico y financiero”.

La diferencia entre el espíritu de la norma y la realidad, evidencia una forma obsoleta y conservadora de comprender las relaciones de poder entre el nivel Subnacional y el Local. Asimismo, atenta contra la posibilidad de que los Municipios construyan su propia ingeniería y sus propias reglas burocráticas y políticas para efectivizar su objetivo principal: generar desarrollo con justicia social, y consolidar, en la reproducción simbólica y material del territorio, el modelo de desarrollo nacional, para que este se pueda profundizar en todos los ámbitos y se puedan resolver los principales problemas de nuestros ciudadanos y los desequilibrios de nuestra provincia.

Cinco en total son las Provincias que no promueve la autonomía municipal. Además de Buenos Aires se suman Entre Ríos, Santa Fe (está en debate), Mendoza y Tucumán.

Además de la variable autonomía, deberíamos introducir que ha pasado con el rol de los municipios en las últimas décadas.

En nuestro país se llevó adelante una reforma orientada a la descentralización y desconcentración de funciones y competencias desde el Estado central hacia los Estados subnacionales. La consecuencia inmediata fue un desbalance de la ecuación capacidades-atribuciones en prejuicio de los Gobiernos Locales. Los Municipios debían enfrentar estas transformaciones, superando sus dificultades organizativas para constituirse en un agente activo, con poca capacidad para producir bienes y servicios locales, con ausencia de información y capacidad técnica para implementar los programas nacionales y provinciales, y principalmente, la carencia de recursos para enfrentar las nuevas demandas de la gestión local, donde las responsabilidades delegadas no cuentan con la transferencia adecuada de los recursos.

Con esto quiero afirmar, que la falta de autonomía y la tenencia de esquemas burocráticos y normativos obsoletos, empeoran aun más la situación explicitada anteriormente; porque la posibilidad real de promover nuevos modelos de gobiernos y nuevos esquemas de gestión pública para enfrentar estos desafíos es prácticamente nula.

Esta legislación no permite que los Municipios tengan, capacidad tributaria, dictar su funcionamiento político, tener manejo de cuencas, tener una ley de paritarias para los sindicatos de empleados municipales, etc.

Para terminar, la paradoja principal es que: usamos la misma Ley Orgánica de las Municipalidades para conducir un Estado Local agrícola ganadero de 3613 habitantes, como es Pila, que un Municipio de perfil Industrial y de Servicios de 1.772.130 habitantes, como es La Matanza.

Capacidades Finanieras e Institucionales en los Municipios del Conurbano

En estas páginas intentaremos analizar cuáles son las capacidades que hoy tienen los Estados Municipales para; sostener las crecientes demandas ciudadanas, siendo el primer ámbito de contacto con la ciudadanía, y ser un protagonista clave en la difícil tarea de gestionar el desarrollo productivo y social de la comunidad.

Mucho se habló del proceso de descentralización, o de las transferencias de responsabilidades y atribuciones al sector subnacional sin las debidas y adecuadas capacidades técnicas y financieras. Aquí el sector central abandonó la prestación de ciertos bienes y servicios que pasaron compulsivamente a las Provincias y a los Municipios.
Una primera tesis, viene a plantear que la descentralización y las reformas de primera generación tuvieron un objetivo fiscal y no se propusieron democratizar las relaciones entre el Estado y la Sociedad.
Por otro lado, es importante remarcar que la implosión en el año 2001 del modelo económico social inaugurado en el año 1976 profundizó la precarización del Estado y la sociedad.
Estos argumentos muchas veces construyen ideas relacionadas con la inviabilidad financiera de los Estados Municipales, o la ineficiencia en la prestación de servicios públicos de calidad.

Hoy sí podemos plantear que la visión del sector central y provincial de concebir al Municipio como un verdadero actor del desarrollo económico social de la comunidad, es una mirada estratégica y no una necesidad de desprenderse de obligaciones.
Lo cierto es, que los Gobiernos Locales deben tener capacidades técnicas, financieras e institucionales para cumplir sus objetivos.

Por un lado, mostraremos la situación financiera de los municipios del conurbano, haciendo algunas diferenciaciones con los del interior. Por otro lado, queremos proponer un argumento político institucional para entender cómo se deben gestionar ciertas problemáticas en municipios que son parte de una Región Metropolitana, es decir, donde ellos solo son una parte de una ciudad mayor.

La recuperación económica a partir del año 2003 se evidenció a nivel municipal con el aumento de los gastos no tributarios –tributos de recaudación propia-, y con el aumento de los recursos por coparticipación.

Veamos cómo se comportan estas dos variables en los distritos del conurbano a partir del año 2002:

Para el caso del aumento de los Tributos Municipales encontramos dos explicaciones. Por un lado, asociada a los mecanismos implementados desde los Gobiernos Locales para mejorar la recaudación, como más controles o facilidades de pago para los contribuyentes; por otro lado, el crecimiento del PBI y del PBG (producto bruto geográfico), y el aumento de la tasa de actividad promueve el incremento de la tasa de servicios Generales, relacionada con el aumento de la tasa de ocupación y los aumentos salariales, y la TISH (Tasa de Inspección por seguridad e Higiene), asociada al aumento del consumo y de la actividad comercial.

Por otro lado, tenemos la evolución de la coparticipación provincial en los distritos del conurbano bonaerense entre los años 2003-2009.

Aquí hay que destacar el aumento de la masa coparticipable de la provincia de Buenos Aires. Pasó de $ 1.554.174.998 en el 2003 a $ 6.180.663.342 en el año 2009, representando un incremento del 398%.
Asimismo, entre el 2003 y el 2009 se han incorporado nuevos ítems a la coparticipación que producen el aumento de los recursos. Podemos destacar; el Fondo de Fortalecimiento de Programas Sociales (año 2004), el Tratamiento y Disposición Final de Residuos (año 2006), el Fondo de Fortalecimiento Municipal y el Fondo de Inclusión Social (año 2008), y el Fondo Provincial Solidario (año 2009).

Uno de los argumentos a tener en cuenta cuando hablamos de los déficits financieros de los distritos del conurbano es la inequidad del sistema de coparticipación. Analizando los recursos de la coparticipación por habitante, observamos que los distritos del interior y los de menor población superan ampliamente a los distritos del conurbano. La desigualdad no solo está dada por esta diferencia, sino también porque los distritos castigados son los que más problemáticas tienen que enfrentar.
Veamos el siguiente ranking compuesto por los distritos que más y menos coparticipación por habitantes reciben.

Hasta aquí evidenciamos algunos indicadores financieros, piezas claves para pensar el desarrollo del Estado en cualquiera de sus tres niveles. Sin embargo, no alcanzan solo las variables económicas para dar cuenta de los déficits de gestión en los distritos del conurbano bonaerense. Qué hay de aquellas unidades administrativas donde la reproducción funcional de sus habitantes no coincide con los límites formales del distrito. Qué hay de aquellas problemáticas que sufre un municipio donde su origen, sus consecuencias y sus soluciones son parte de una estrategia global. Qué hay de la gestión de un Municipio inserto en una región metropolitana.

Nuestro distrito, Morón, forma parte de un conglomerado urbano que supera los límites políticos administrativos propios, estamos insertos en una ciudad mayor. Es decir, nuestra realidad urbano material en la que reproducimos nuestra vida social no coincide con los límites institucionales que el régimen federal propone para la administración de una ciudad, el municipio.
Estamos insertos en una mancha urbana conectada por flujos sociales y económicos que permiten identificar una unidad de funcionamiento superior. Pedro Pírez lo define como la relación entre la población aglomerada y las diferencias político-institucionales del territorio donde se asientan. Aquí el municipio deja de ser el gobierno local de la ciudad para convertirse en el gobierno local de una parte de ella.

El comportamiento social y la reproducción de las actividades dentro de esta área están mediados por sus nexos funcionales y no por su cercanía o contigüidad territorial. La población no se mueve hacia los lugares cercanos de su residencia sino a donde se encuentran las fuentes de trabajo o los centros de consumo, tampoco, reproduce exclusivamente su vida social y material dentro de los límites del distrito al que pertenece. Por ejemplo, un vecino de Castelar Sur seguramente tiene más contacto con Ituzaingó que con Palomar, aunque esta última sea parte del mismo distrito. O un vecino de Palomar tiene más funcionalidad con Tres de Febrero que con Castelar Sur. Esta situación se profundiza aun más si los individuos de este u otro distrito trabajan en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Según el informe del Producto Bruto Geográfico del año 2003, producido por la Dirección Provincial de Estadística del Ministerio de Economía de la Provincia de Buenos Aires, para las ramas de actividad: suministro de electricidad, gas y agua, hoteles y restaurantes, servicios conexos de transporte, intermediación financiera, actividades inmobiliarios, y otros servicios personales, en promedio, un 45% de los que residen en el Gran Buenos Aires realizan sus labores en la Capital Federal.
Pensemos en el colapso del transporte público y del transito teniendo que soportar que millones de personas ingresen y egresen a la misma hora del Gran Buenos Aires hacia la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Imaginemos las horas diarias de ocio que un ciudadano se ahorraría trabajando en el lugar donde reside.

Más allá de la descripción que explica el funcionamiento de las Regiones Metropolitanas, es necesario reflexionar sobre las dificultades de gestión urbana.
Qué es una cuestión global: son problemas de gobernabilidad urbana que superan la realidad parcial de los municipios y sus límites territoriales. Los identificamos como problemas que impactan sobre nuestra comunidad, pero son “transterritoriales”, no solo porque su incidencia excede nuestro límite formal, sino porque la capacidad y las posibilidades de transformar y solucionar esta situación requieren una intervención en conjunto con otros Gobiernos Locales y con los niveles estatales superiores.
La contra partida resulta que al no existir espacios institucionales que permitan gestionar estos asuntos regionales, los problemas globales se encaran en forma parcial o directamente no se enfrentan. Estos engloban en su origen y en su reproducción a varias “ciudades Locales”, pero son atendidos en forma segmentada. Atento a esto, es necesario remarcar las experiencias llevadas a cabo por la Región Metropolitana Norte, conformada en el año 2.000 por los distritos de Vicente López, San Fernando, San Isidro y Tigre, y la iniciativa denominada COMCOSUR (Consorcio de Municipios del Conurbano Sur) creada en el año 2006 por los distritos de Almirante Brown, Avellaneda, Berazategui, Florencio Varela, Lanús, Lomas de Zamora, y Quilmes. Ambas experiencia se encuentran encuadras bajo el régimen de consorcios municipales previstas por la Ley Orgánica de las Municipalidades (Decreto Ley 6769/58, art. 43).

Aquí podemos construir una primera hipótesis: la institucionalidad política vigente determina las falencias de la gobernabilidad urbana metropolitana.

A modo de explicación podemos identificar los siguientes problemas regionales: la inadecuada utilización del suelo y de la infraestructura y la producción de una ciudad poco integrada; cuestiones ambientales; la gestión de los residuos sólidos urbanos; las desiguales condiciones sociales dentro de la región; la seguridad ciudadana; el desarrollo Local; la distribución no equitativa de los recursos financieros; la prestación de los principales servicios públicos; y la fragmentación del transporte público.
Pongamos un ejemplo. Supongamos que en una calle limítrofe entre dos distritos se instala un hipermercado. Dicha empresa cumple con todos los requisitos normativos, inclusive las ordenanzas destinadas a la protección de los comercios pequeños. Sin embargo esta afectaría el equilibrio del desarrollo local de los comercios de la vereda de enfrente, que al ser parte de otra unidad administrativa no forman parte de las consideraciones normativas o de los estudios de impacto. Es decir, se respeta la regla formal pero no se tiene en cuenta la reproducción funcional, económica y social de ese ámbito territorial.

Para el caso de Morón, la Cuestión del Arroyo Morón es un claro ejemplo de administración regional y conjunta con otros distritos. En esta cuenca, la que más contaminación aporta al Río Reconquista, está comprometido: Merlo, Morón, Hurlingham, Tres de Febrero, y San Martín.

Veamos algunos indicadores que muestran la situación socio-ambiental de estos distritos:

Veamos cómo se comportan estos indicadores tomando como universo el Conurbano bonaerense. Esto nos permite evaluar cómo están estos distritos en función de la región.

Comparando los indicadores del Conurbano con los distritos de nuestra región, observamos que Merlo se encuentra muy por encima de los valores de dicha zona, mientras que, Morón y Tres de Febrero están muy por debajo de las variables analizadas en el último gráfico. Esto muestra dos características de la región metropolitana: la segregación social y la fragmentación institucional.

Lo dicho hasta aquí da cuenta de que la recuperación de los indicadores financieros es una condición importante para cumplir los objetivos trazados por los Estados Locales. Sin embargo, los recursos económicos sin una adecuada capacidad técnica y política, no podrían por si solos construir políticas publicas con consenso social capaces de transformar la realidad.

Como muchos saben, el conurbano bonaerense, lejos de ser una cuestión restringida a los gobiernos de esta área, es un asunto nacional. Asimismo, la fragmentación institucional que configura a esta región hace que se atiendan los problemas globales de manera parcial y segmentada, potenciando aún más la fragilidad de la región.

Esta visión, y teniendo en cuenta el entramado político y social de funcionalidad urbana, da cuenta de la necesidad de incorporar en los núcleos políticos de los Gobiernos Locales y el gobierno Provincial una lógica de gestión regional, ya sea, para enfrentar temas que son globales y que exceden los límites formales de una unidad administrativa, o para desarrollar proyecciones estratégica producidas verticalmente desde el Estado.